“应加快把乡村旅游发展用地制度改革纳入供给侧结构性改革的重要专项，将乡村旅游发展用地制度改革先行先试，助推农村经济转型发展。”全国人大代表、西南大学资源环境学院院长谢德体表示，把乡村旅游建设用地作为农村建设用地中一种独立的建设用地类型进行配置，并通过相关制度加以规范，完全符合《土地管理法》的规定。

扶贫效果显著

当前，乡村旅游成为农民增收的重要渠道。谢德体对重庆4个区县调查的301个有效样本进行了分析，平均每户年收入27.37万元。其中，除旅游接待收入外，还带来3个附加收入：一是农产品销售收入。出售农产品的占13%，户均年收入1.32万元；二是带动当地农户房屋租赁收入，租赁农民房屋办农家乐的有66户，平均每户年租金5.29万元；三是以创业带动就业，增加了当地农民的务工收入。

“无论是整村推进扶贫、片区开发扶贫，还是高山生态移民扶贫，凡是有条件的，都把乡村旅游作为扶贫产业项目的首选。”谢德体说，实践证明，相对其他产业扶贫项目，乡村旅游扶贫效果十分显著且具有可持续性。

近年来，重庆市仅渝东北和渝东南地区，开展旅游接待的贫困户达1万多家，户均稳定年收入6万元左右，乡村旅游累计带动40多万贫困人群脱贫致富。

对农业而言，乡村旅游将成为农业转型升级的内生动力。谢德体说，乡村旅游能够助推特色效益农业发展，助推一二三产业融合发展，是承接城市资本下乡的重要载体。

谢德体介绍，近年来，城市资本越来越看重乡村旅游项目或乡村旅游与农业种植业相结合的综合开发项目。如重庆武隆双河乡以木根村为核心引进农业综合开发企业，流转农民土地近万亩，开发旅游配套产业，建有观光农业园区1个、体验农业园区1个、果蔬采摘园1个，建立了高山反季节蔬菜基地8000亩。

与此同时，乡村旅游助推农村基础设施改善，带动农村公共服务能力提升，带动村容村貌改善，成为新农村建设的重要引擎。

改革迫在眉睫

目前，建设用地缺乏仍是制约乡村旅游发展的瓶颈。

谢德体说，以农户为主体的乡村旅游接待房屋及配套场地的建设用地，仍然在农民宅基地的政策框架内无偿配置。我国农村宅基地配置只考虑农民居住功能，没有考虑乡村旅游发展功能，如果严格按照农村宅基地管理政策执行，农民用于旅游接待的房屋十分有限，乡村旅游产业几乎没有进一步发展的空间。

为什么会形成这种局面？谢德体说，根本原因是农村集体建设用地管理制度（政策）总体较粗放，滞后于法律规定。在现行农村建设用地管理制度框架内，没有从制度或政策安排上把乡村旅游建设用地作为一种独立的农村建设用地类型。

谢德体认为，在当前农村集体建设用地管理制度下，乡村旅游建设用地缺乏合法身份，政府土地配置缺乏政策法规依据，农民或其他中小投资人也没有合法、有偿取得集体建设用地的渠道。

如何破解乡村旅游用地政策难题？谢德体认为，在符合土地利用总体规划、土地利用计划、取得行政审批的前提下，农村集体建设用地，可以在不改变集体所有制性质的前提下，作为一种独立的建设用地类型用于发展乡村旅游。

依法先行先试

“乡村旅游无论是合作兴办还是以个体的形式兴办，都应包含在《土地管理法》界定的‘兴办乡镇企业’范畴之内。”谢德体说，“集体经济组织”，除按照《土地管理法》界定的村农民集体、村民小组农民集体、乡（镇）农民集体外，也包含当前农村发展起来的农民合作社、家庭农场、农业龙头企业、种养大户等新型农村集体经济组织。因此，用集体所有制的农村建设用地，支持农村集体经济组织或农民个人发展乡村旅游没有法律障碍。

谢德体建议，一是在“土地利用总体规划”“乡（镇）土地利用总体规划”和“村庄规划”中，增加乡村旅游建设用地类型，并作为农村独立于宅基地之外的一种建设用地类型，纳入年度用地计划“总盘子”；二是建设用地来源应是农村存量建设用地；三是按照实际用途，将其界定为集体经营性建设用地并纳入市场化配置，参照城市国有土地市场“招拍挂”建立公开、公正的有偿使用制度，明确经营、管理主体或出让主体；四是明确负面清单，乡村旅游建设用地只能用作与乡村旅游相关的自营性经营房屋及配套设施建设，不能开发住宅商品房，不能炒买炒卖集体建设用地；五是建立产权变更登记制度、土地出让收益分配制度、相关税费制度、风险防控制度等相关配套制度，切实保护土地所有者、使用者及经营者的合法权益。

在将乡村旅游发展用地制度改革先行先试方面，谢德体建议，可在高山生态移民迁建点、农民集中居住点、整村扶贫和片区扶贫点、乡村旅游示范村等开发建设过程中先行先试，在规划过程中增加乡村旅游建设用地类型，把满足农民居住功能的宅基地与发展乡村旅游经营性功能的建设用地分离，根据乡村旅游发展需要确定用地规模，把乡村旅游建设用地纳入市场化配置。(记者左登基)